Хто такі публічні діячі?

Адміністратор Реєстру, ГО “Центр протидії корупції”, визначаючи коло публічних діячів, керується нормами національного та міжнародного права, рекомендаціями міжнародних організацій та Служби фінансового моніторингу України, зокрема:

1)   Законом України “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення”  

2)   Методичними рекомендаціями щодо виявлення публічних діячів та забезпечення проведення фінансового  моніторингу їх фінансових операцій від 26.01.2016

3)   12 рекомендацією FATF - Міжнародної групи з протидії відмиванню брудних грошей (Financial Action Task Force on Money Laundering) (далі - Рекомендація)

4)    Fourth Anti-Money Laundering Directive

5)    Wolfsberg group recommendations

 

У випадку колізій норм національного та міжнародного  права, ГО “Центр протидії корупції” керується, в першу чергу, Рекомендаціями FATF, які хоча і не мають обов’язкового характеру для суб’єктів первинного фінансового моніторингу в Україні, але Україна зобов’язалася імплементувати рекомендації FATF при підписанні Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (статті 20 та 127 Угоди).

 

Законом України “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення” (далі - Закон), закріплено наступні категорії публічних діячів:

1. національні публічні діячі;

2. іноземні публічні діячі;

3. діячі, що виконують політичні функції в міжнародних організаціях;

4. їх пов’язані особи;

5. їх близькі особи.

 

Національними публічними діячами, згідно з Законом, є фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначені публічні функції в Україні, а саме:

●       Президент України;

●       Прем’єр-міністр України;

●       члени Кабінету Міністрів України;

●       перші заступники та заступники міністрів;

●       керівники інших центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники і заступники;

●       народні депутати України;

●       Голова та члени Правління Національного банку України;

●       члени Ради Національного банку України;

●       голови та судді Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів;

●       члени  Вищої ради правосуддя;

●       члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;

●       члени Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

●       Генеральний прокурор та його заступники;

●       Голова Служби безпеки України та його заступники;

●       Директор Національного антикорупційного бюро України та його заступники;

●       Голова Антимонопольного комітету України та його заступники;

●       Голова та члени Рахункової палати;

●       члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення України;

●       надзвичайні і повноважні посли;

●       Начальник Генерального штабу - Головнокомандувач Збройних Сил України;

●       начальники Сухопутних військ України, Повітряних Сил України, Військово-Морських Сил України;

●       державні службовці, посади яких належать до категорії "А";

●       керівники обласних територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

●       керівники органів прокуратури;

●       керівники обласних територіальних органів Служби безпеки України;

●       голови та судді апеляційних судів;

●       керівники адміністративних, управлінських чи наглядових органів державних та казенних підприємств, господарських товариств, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків;

●       керівники керівних органів політичних партій та члени їх центральних статутних органів.

 

Посади державних службовців, які віднесені до категорії «А» (вищий корпус державної служби):

●Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, державних секретарів міністерств;

●керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників;

●керівників апаратів Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів та їх заступників, керівників секретаріатів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та їх заступників, Голови Державної судової адміністрації України та його заступників;

●керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України.

 

Керівники дочірніх підприємств:

До pep.org.ua включені також керівники адміністративних, управлінських чи наглядових органів дочірніх підприємств державних та казенних підприємств, господарських товариств, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків. Цих осіб відносимо до категорії публічних діячів на основі правової позиції Верховного суду України у справі № 21-452а14 де колегія суддів Судової палати в адміністративних справах дійшла висновку, що оскільки засновник дочірнього підприємства є державним акціонерним товариством, 100 відсотків акцій якого належать державі,  дочірнє підприємство, як його дочірнє підприємство за своєю сутністю також є державним підприємством, адже діє на основі державної власності, переданої йому засновником у господарське відання.

 

12 Рекомендація FATF (пункт 38)[1] визначає Публічну посадову особу (публічного діяча) як фізичну особу, яка була наділена значущими публічними функціями. Визначення «значущих публічних функцій» всередині країни залежить від певної організаційної структури уряду або міжнародної організації, а також від того, які права і обов'язки пов'язані з тією чи іншою функцією та інших факторів, які необхідно враховувати при оцінці ризиків. Наприклад, значущі публічні функції можуть існувати на федеральному рівні, на рівні регіону або провінції, а також на муніципальному рівні.

 

В 12 Рекомендації FATF (пункт 41[2]) вказується, що одним із підходів до визначення кола ПЕПів може бути підхід, заснований на переліку важливих публічних функцій, наприклад прийняття кінцевих рішень щодо публічних закупівель, відповідальність за витрачання бюджетних коштів.

З огляду на написане вище, ми публікуємо в реєстрі інформацію про ряд осіб, що не є публічними діячами згідно з Законом, але виконують значущі публічні функції:

●       Керівники великих комунальних підприємств

●       Керівники філій великих державних підприємств та господарських товариств з часткою держави більш ніж 50 відсотків. 

●       Мери великих міст, Голови обласних та районних державних адміністрацій

●       Голова Правління Фонду Соціального страхування України

●       Директор-розпорядник Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та його заступники

●       Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

●       Секретар Ради національної безпеки та оборони

●       Члени Центральної виборчої комісії

 

Керівники великих комунальних підприємств:

Керівники комунальних підприємств, згідно з Законом, не є публічними діячами - на відміну від керівників державних підприємств.

З точки зору економічної важливості, доступу до розпорядження бюджетними коштами окремі комунальні підприємства порівнювані із державними за своєю важливістю. Саме тому керівники адміністративних, управлінських чи наглядових органів великих комунальних підприємств включені в базу даних pep.org.ua, як національні публічні діячі.

Наприклад КП “Житлоінвестбуд-Укб” - комунальне підприємство підпорядковане  Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київради (КМДА). Метою підприємства є організація проектування, будівництва, реконструкції, капітального ремонту, введення в експлуатацію, відчуження об'єктів житлового та нежитлового призначення, залучення коштів фізичних та юридичних осіб для будівництва житла та об'єктів нерухомості. Впродовж 2017 року КП “Житлоінвестбуд-Укб” уклав договорів публічних закупівель на суму 2 058 832 041,52 грн. серед них договори на будівництво шкіл та дитсадків, реконструкцію об’єктів соціальної інфраструктури, будівництво  соціального житла. кошти на будівництво цих об’єктів виділяється із місцевого бюджету.

Комунальна корпорація "Київавтодор" створена згідно з рішенням Київської міської ради від 14.03.2002 року. Корпорація входить до сфери управління виконавчого органу Київської міської ради (КМДА). Корпорація здійснює технічний нагляд, утримання та ремонт автомобільних шляхів та шляхово-транспортних споруд на них, мереж зовнішнього освітлення вулиць. За 2017 рік уклала договорів публічних закупівель на суму 2 221 505 825,07 грн. Договори укладались на капітальний ремонт вулиць та проспектів Києва, міжбудинкових проїздів та прибудникових територій, розробку проектно-кошторисної документації та експертизу проектів будівництва. Аналогічні з “Київавтодором” функції виконують дочірні підприємства ПАТ "ДАК "Автомобільні дороги України", керівники яких також є публічними діячами.

Комунальне підприємство “Київській Метрополітен” - підприємство, що управляє системою столичного метрополітену, що забезпечує 50% загального обсягу міських пасажирських перевезень в Києві. У 2017 році “Київський метрополітен” уклав договорів публічних закупівель на суму 373 510 321,88 грн.

Таким чином, підприємства, засновані на комунальній формі власності, аналогічні описаним вище:

1) виконують важливі публічні функції на рівні міста Києва, що є столицею України;

2) фінансуються з бюджету міста Києва, що частково фінансується з державного бюджету;

3) розпоряджаються бюджетними коштами, що набагато більші, ніж ті, якими розпоряджаються більшість державних підприємств.

Тому, враховуючи критерій «значущих публічних функцій», та корупційні ризики, пов’язані з їх посадами, вважаємо, що керівники великих комунальних підприємств міста Києва також є національними публічними діячами та включаємо інформацію про них до pep.org.ua.

 

Керівники філій великих державних підприємств та господарських товариств з часткою держави більш ніж 50 відсотків:

До Реєстру включені керівники філій великих державних підприємств та господарських товариств з часткою держави більш ніж 50 відсотків у випадку, якщо сукупна вартість активів підприємства за даними останньої фінансової звітності перевищує 2 млрд гривень[3] та філія має право проводити закупівлі самостійно.

 

Мери великих міст, Голови обласних та районних державних адміністрацій:

Рекомендації Вольсбергської групи включають в себе характеристики конкретних значущих публічних функцій, що можуть бути корисними як показники важливості або значущості, і можуть бути використані для визначення того, чи має особа бути кваліфікованою як публічна. Як приклад функції, що може бути причиною для надання статусу публічного діяча наводиться статус міського голови, губернатора, керівника федерального округу[4].

Тому, хоч мери міст,  Голови обласних та районних державних адміністрацій відповідно до Закону, не є публічними діячами, в базі pep.org.ua мери обласних центрів, Голови обласних та районних державних адміністрацій визначаються як національні публічні діячі, враховуючи  “значущі публічні функції” цих осіб, високі корупційні ризики, пов’язані з їх посадою,  та їх вплив на прийняття рішень стосовно використання місцевих бюджетних коштів. 

Голова Правління Фонду Соціального страхування України

Відповідно до статті 4 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування”, Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням цих коштів. Фонд соціального страхування є некомерційною самоврядною організацією. Управління здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців. Разом з тим, джерелами формування коштів Фонду здебільшого є страхові внески страхувальників та застрахованих осіб. Розмір страхових внесків та обов’язок їх сплати встановлений Законом України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування” в імперативному порядку. Суб’єкти, що сплачують страхові внески, не можуть відмовитись від сплати, за неправильний облік зобов’язань щодо сплати страхових внесків, несплату цих внесків або сплату не в повному обсязі передбачені фінансові санкції та адміністративні штрафи.

Право накладати і стягувати фінансові санкції та адміністративні штрафи на перелічені вище порушення належить Фонду соціального страхування.

Бюджет Фонду затверджує Кабінет Міністрів України.

Одним із основних завдань Фонду є реалізація державної політики у сферах соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, медичного страхування.

Таким чином, вважаємо, що функції Фонду, є по суті функціями державного органу і керівник Фонду має рівень впливу та обсяг повноважень, достатній, для того щоб відносити його до категорії національних публічних діячів на одному рівні з керівниками центральних органів виконавчої влади.

Директор-розпорядник Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та його заступники

Фонд гарантування вкладів фізичних осіб функціонує на підставі Закону України “Про систему гарантування вкладів фізичних осіб”.

Відповідно до статті 19 Закону України “Про систему гарантування вкладів фізичних осіб”, джерелами формування коштів Фонду є: збори з учасників Фонду, кошти з Державного бюджету України (у тому числі облігації внутрішньої державної позики) та інші джерела.

Кожного року (2016, 2017, 2018) в Законі України “Про державний бюджет України” закладається можливість випуску облігацій внутрішньої державної позики для фінансування Фонду.

До функцій Фонду входить здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження всіх або частини активів і зобов’язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку.

Варто врахувати, що частина банків, управління, ліквідація, продаж активів яких здійснюється Фондом, мають значну заборгованість перед Національним банком України. Частина цих банків була доведена до стану, в якому знадобилось введення тимчасової адміністрації Фонду, недобросовісними діями посадових осіб банку.

Саме від представників Фонду гарантування вкладів залежить, чи будуть зафіксовані факти зловживань з боку посадових осіб банків, що перейшли під управління Фонду; чи будуть вжиті заходи щодо розірвання, визнання нікчемними/недійсними договорів, за допомогою яких з банків незаконно виведені кошти; наскільки ефективно буде організовано продаж майна банків, що перебувають під управлінням Фонду. Від цих заходів, в свою чергу, залежить, яка частка коштів вкладів фізичних осіб, інших кредиторів буде їм (в тому числі Національному банку України) повернута, скільки коштів Державного бюджету України буде на це витрачено.

Станом на лютий 2018 року Фондом гарантування вкладів здійснюється ліквідація 92 банків, в двох діє тимчасова адміністрація (за інформацією сайту Фонду гарантування вкладів). Учасниками системи гарантування вкладів залишаються 83 банки. В такій ситуації, вважаємо, що керівництво Фонду гарантування вкладів має значний вплив на економічну ситуацію в країні, розпорядження бюджетними коштами та мають бути визнані національними публічними діячами.

 

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини:

Існування посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини передбачено Конституцією України, правовий статус цієї особи врегульовані Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Функціонування Уповноваженого забезпечується секретаріатом, керівник якого є публічним діячем. Оскільки Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має більше повноважень, ніж керівник його Секретаріату, доцільно включати Уповноваженого з прав людини до категорії публічних діячів.

 

Секретар Ради національної безпеки та оборони:

 

До функцій Ради національної безпеки та оборони України входить:

1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони;

2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час;

3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Відповідно до статтей 2,5 Закону України “Про санкції”, рішення Ради національної безпеки та оборони є правовою основою для застосування Україною санкцій. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій приймається Радою національної безпеки та оборони України, вводиться в дію указом Президента України.

Наприклад, Рішенням РНБО від 28.04.2017 року застосовано санкції до 1228 фізичних осіб та 468 юридичних осіб.

Секретар Ради національної безпеки і оборони України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Він забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України.

З огляду на перелічене вище вважаємо, що повноваження Секретаря Ради національної безпеки і оборони України є досить важливими, щоб вважати його національним публічним діячем, незважаючи на відсутність прямої вказівки в Законі.

Члени Центральної виборчої комісії

Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України та місцевих депутатів.

Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму.

Законом України “Про Центральну виборчу комісію” визначено, що ЦВК  реєструє кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб;  звертається до Вищого адміністративного суду України щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України; реєструє кандидатів у народні депутати України; приймає рішення щодо скасування реєстрації кандидатів у народні депутати України;  організовує підготовку і проведення всеукраїнського референдуму; реєструє ініціативні групи з всеукраїнського референдуму; встановлює результати виборів та референдумів та офіційно оприлюднює їх.

 

Ліквідатори та голови ліквідаційних комісій:

На pep.org.ua до категорії національних публічних діячів також включені ліквідатори та голови ліквідаційних комісій державних підприємств та господарських товариств з державною часткою більш ніж 50 відсотків в період ліквідації. Оскільки в період ліквідації підприємства, ліквідатор або ліквідаційна комісія фактично виконує функції з управління підприємством. Зокрема, в ч.4 ст.105 Цивільного кодексу України вказується, що до комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється.

Близькі особи:

Термін "близькі особи" (публічного діяча) вживається у значенні, наведеному в Законі України "Про засади запобігання та протидії корупції", тобто це: особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом, зазначеним у частині першій статті 3 Закону (крім осіб, взаємні права та обов’язки яких із суб’єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також - незалежно від зазначених умов - чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб’єкта.

Закон не містить визначення поняття “членів сім’ї” національного публічного діяча та його розмежування з поняттям “близька особа” національного публічного діяча.

 

В пункті 48 12 Рекомендації FATF вказано, що коло осіб, що входять до складу сім’ї залежить від культурних особливостей конкретної країни, це може бути як вузьке коло осіб (подружжя, їхні батьки та діти, брати/сестри), так і ширше включно з кузинами, або навіть кланами[5].

 

В п. 10 ст. 3 Fourth Anti-Money Laundering Directive вказано, що до членів сім’ї публічного діяча входять: подружжя (або інша особа що має еквівалентний статус), батьки, діти та подружжя дітей (або інші особи, що мають еквівалентний статус)[6].

 

Тому, ГО “Центр протидії корупції”, наповнюючи Реєстр (pep.org.ua), послуговується нормами міжнародного права та використовує поняття “Член сім’ї”.

До категорії “Члени сім’ї” включені:

●          чоловік/ дружина (або особа з якою публічних діяч проживає однією сім’єю без реєстрації шлюбу);

●          батько/ мати (вітчим/ мачуха);

●          син/ дочка (пасинок/ падчерка);

●          зять/невістка публічного діяча;

●          рідні брат/сестра публічного діяча;

●          тесть/теща;

●          свекор/свекруха.

 

Варто звернути увагу, що поняття “Члени сім’ї” в 12 Рекомендації FATF та  Fourth Anti-Money Laundering Directive вужче, ніж поняття “Близькі особи”, використане в Законі. Ми включаємо осіб, що не ввійшли в коло членів сім’ї, але є близькими особами, згідно з українським законодавством, до кола пов’язаних осіб (баба, дід, внуки, двоюрідні брати/сестри та інші). Тому інформацію про цих осіб все одно можна знайти на pep.org.ua.

 

Пов’язані особи – особи, з якими члени сім’ї національних, іноземних публічних діячів та діячів, що виконують політичні функції в міжнародних організаціях мають ділові або особисті зв’язки, а також юридичні особи, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є такі діячі чи їх члени сім’ї або особи, з якими такі діячі мають ділові або особисті зв’язки.

Службою фінансового моніторингу в Методичних рекомендаціях “ділові зв'язки" рекомендовано розуміти як документально засвідчені (зокрема, правовстановлюючими документами) зв'язки, що виникають між публічними діячами та/або членами їх сім'ї та фізичними або юридичними особами в контексті, зокрема:

●               права власності - спільне володіння, користування чи розпорядження активами членів сім'ї публічних діячів (наприклад: фізична особа має частку на праві спільної часткової або спільної сумісної власності, зокрема, устаткуванням, обладнанням, транспортом, іншим рухомим та нерухомим майном і т. д. в підприємстві, яким володіє член сім'ї публічного діяча або його близький родич. І це право власності засвідчено відповідним документом);

●               контролю, тобто, можливості здійснювати вирішальний вплив на господарську діяльність суб'єкта господарювання, що здійснюється, зокрема, шляхом реалізації права володіння або користування всіма активами чи їх значною частиною, права вирішального впливу на формування складу, результати голосування та прийняття рішення органами управління суб'єкта господарювання, а також вчинення правочинів, які надають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов'язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб'єкта господарювання;

●               обіймання керівних посад в органах управління суб'єкта господарювання;

●               представництва: (а) представництво, засноване на адміністративному акті; (б) представництво, засноване на законі (представництво за законом); (в) представництво, засноване на договорі (добровільне або договірне представництво); (г) комерційне представництво;

●               ділового партнерства.

Наявність лише одного з наведених критеріїв не обов’язково є ознакою близької ділової пов’язаності. Цей критерій оцінюється аналітиком в індивідуальному порядку у комплексі з усіма наявними ознаками/критеріями пов’язаності.

 

Під “особистими зв’язками” рекомендовано розуміти зв’язки, що виникають  між  публічними  діячами  та/або  членами  їх  сім’ї  та  фізичними  особами, зокрема,  в  контексті  права  на  користування  активами  членів  сім’ї  публічних  діячів  незалежно  від  формального  володіння (наприклад:  відомо,  що  фізична  особа спільно проживає із членом сім’ї публічного діяча або проживає у житлі, за рахунок членів сім’ї публічного діяча тощо).

В 12 Рекомендація FATF (пункт 49)[7] наводить такі приклади особистих зв’язків: (відомі) (сексуальні) партнери поза сім’єю (наприклад подруги, хлопці, коханки), відомі члени однієї політичної партії, громадської організації, профспілки працівників, При визначення того, наскільки близькі взаємовідносини між особами важливо враховувати соціальний, економічний та культурний контекст.

У категорії особисті зв’язки відображаються такі типи пов’язаності:

-          партнери поза сім’єю (подруга, хлопець, коханка);

-          колишній чоловік/дружина;

-          хрещений батько/мати

-          кум/кума

-          особистий помічник

-          близькі друзі

-          двоюрідний брат/сестра

-          племінник/племінниця

-          дядько/тітка

-          дід, баба/внук, внучка

-          прадід, прабаба/ правнук, правнучка